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Revisión actual del 13:29 19 jun 2017

4. La agenda del futuro: mirando al 2030

Hay dos maneras de mirar la agenda del futuro: La primera es aproximarse con la perspectiva de que “las cosas van marchando” y que, por consiguiente, solo hay que intensificar la ruta trazada. Ello supone que el destino y el objetivo están a la vista, y que lo que está en juego es la velocidad para alcanzarlos. La segunda es, por el contrario, asumir que de alguna manera la agenda del presente es la agenda del pasado y que por ende necesitamos nuevos paradigmas y aproximaciones. Un “lente” distinto para mirar lo que se viene.

¿Significa que hay que tirar por la borda lo avanzado hasta acá? Nada más errado. La posibilidad de iniciar una nueva etapa exige progresar en aquello con que los países ya contamos, pero transformando los logros del presente en una plataforma para saltar hacia adelante. Lo que hemos alcanzado y su proyección inmediata no debe ser visualizado como la meta sino solo como el punto de partida, la plataforma de despegue de una nueva etapa.

Para ello, necesitamos un nuevo concepto matriz. Hasta ahora la relación Argentina Chile ha sido primordialmente abordada con lógica bilateral: ¿Que le puede exportar Argentina a Chile y Chile a Argentina? ¿Cómo potenciamos el turismo hacia los dos lados de la frontera? ¿Cómo abordamos los fenómenos de migración hacia Argentina desde Chile y viceversa? ¿Cómo garantizamos las inversiones que un país realiza en otro? Sin embargo pensar “bilateral” no es suficiente para el futuro.

Argentina-Chile deben pensar global: ¿Qué cosas podemos hacer juntos en el mundo? ¿Cuántas de esas no las podemos hacer por separado? ¿Qué oportunidades abrimos si actuamos en conjunto? ¿Cómo inspiramos una estrategia que implique que en dupla ganamos más que cada uno por su cuenta? En el fondo se trata de dejar de pensar solo en lo que podemos hacer entre nosotros y empezar a imaginar lo que juntos podemos hacer con otros. El establecimiento del Foro Estrátegico obedece al reconocimiento de esta realidad y del compromiso político de ambas partes de crear de una agenda común.

Es cierto, habrá espacios en que cada país seguirá siempre e inevitablemente un camino individual. Pero sí, ambos pueden pensar en actuar en forma conjunta. Por ejemplo, frente a Estados Unidos, Europa, China e India. No se puede desconocer que hoy hemos logrado una mayor convergencia que en cualquier otro momento. Ambos países han demostrado voluntad de seguir avanzando en materias estratégicas de mutuo interés.

La nueva intensidad de la relación argentino-chilena que se propone tiene, en todo caso, un límite natural: Nada de lo que hagan juntos Argentina y Chile debe debilitar a la región o a los países miembros. El domicilio político de Argentina y Chile no debe cambiar: Es y debe seguir siendo América Latina.

Así como proponemos un principio “positivo” (una alianza estratégica profunda entre los dos países) también proponemos un principio “negativo” (ningún perjuicio a los países hermanos del continente). En Colaboración es la nueva competencia (Harvard Business Review, 2013), Benjamin Hecht propone cuatro claves aplicables a países con miras a conseguir cambios a gran escala a través de la colaboración.

• Definir qué es posible hacer juntos: No es necesario contratar a consultores internacionales para descubrir que Argentina mal podría entregar sus recetas de ingeniería antisísmica, o que Chile poco y nada tiene que ofrecer respecto al know how de la crianza de ganado. El punto es otro: ¿Qué podemos hacer juntos que no podríamos hacer separados?

• Superar la mentalidad localista: Hay que apostar por el “efecto trampolín”. ¿A qué mercados podemos acceder juntos? Y para avanzar, hay que abandonar la lógica de en Argentina las cosas se hacen de esta manera y en Chile de otra. ¿Porque no pensar cómo podemos hacerlas cualquiera sea el modelo a utilizar?

• Adaptarse a los datos: En escenarios cambiantes lo relevante es ceñirse a la información, no a las impresiones o preconcepciones. El gas debe fluir hacia el mercado de mayor costo marginal, independiente de cómo haya sido diseñado en primer lugar.

• Alimentar el conocimiento común: Hay áreas de competencia, donde el conocimiento acumulado forma parte de las ventajas comparativas. Pero hay muchos aspectos –ciertas políticas públicas por ejemplo- donde la entrega de la experiencia ganada no es un juego de suma cero. El día que el alcalde de Buenos Aires rediseñe el sistema de transporte público, no puede no aprender de los errores del Transantiago.

Michael Porter, profesor de Harvard y quizás el más conocido estratega en el ámbito de los negocios desde los ’80, desarrolló un modelo conducente a generar las bases de una estrategia comercial exitosa para las empresas. En el trasfondo de las famosas cinco fuerzas de Porter (amenaza de productos sustitutos, nuevos competidores, hostilidad de la competencia, poder de negociación de proveedores y capacidad negociadora de los clientes) subyace una premisa: el éxito comercial es una forma de guerra, prevalece el conflicto, se gana a costa de los demás.

Con frecuencia, tal visión ha sido trasladada mecánicamente de las empresas a los países: juegos de suma cero, donde lo que gana uno, lo pierde el otro; el acceso a un nuevo mercado es éxito para los de allá y derrota para los de acá.

Lo cierto es que no se ha prestado atención suficiente a las nuevas aproximaciones sobre la materia. Otros autores como Branderburger y Nalebuff, entre otros, argumentan que la cooperación sí puede ser una fuerza adicional clave para los negocios. Por lo pronto la producción de bienes complementarios, como el café y el azúcar, no tiene que ser competitiva; y, en general, cuando dos empresas resuelven complementarse lo hacen en forma pacífica.

Finalmente, para ganar sin competir, o “coompetir”, hay otra clave: innovar. La innovación es lo que permite aprovechar oportunidades que otros o no advierten, y ofrecer productos o servicios para satisfacer necesidades antes que otros lo hagan. Ese es el esfuerzo que hoy realizan las empresas más exitosas: Ir a la frontera, empujar los límites, aventurarse a lo ignorado. Ni Argentina ni Chile lograrán demasiado imitando a competidores o aumentando las ventajas en aquello en que ya son líderes: todos están en lo mismo. La clave será buscar en conjunto aquello que otros no pueden ofrecer y que tampoco pueden ofrecer aisladamente ni Argentina ni Chile.

4.1 Políticas Públicas: Aprender del vecino

Los ejercicios de reflexión conjunta son escasos entre ambos países. Se han organizado delegaciones de gobierno en visitas exploratorias, pero han sido esfuerzos aislados, carentes de continuidad. Pocos países están preparados para explicar bien lo que hacen, y los aparatos oficiales son renuentes a reconocer sus errores.

Debemos pensar en un intercambio oficial distinto. ¿Por qué no formar un Instituto de naturaleza y financiamiento público-privado, que agrupe a los gobiernos, congresos, gremios, universidades y ONGs relevantes?

Este organismo proveería de proyección a la visión estratégica conjunta y sus principales tareas serían las siguientes:

- Hacer un seguimiento de los acuerdos y compromisos adoptados por ambos países en todas las instancias bilaterales y multilaterales, especialmente los consignados en las declaraciones conjuntas de los ministros.

- Mantener una visión prospectiva del futuro de la relación bilateral, mediante un informe anual, que incluya mediciones, indicadores y proyecciones.

- Revisar en conjunto países o bloques de países que son estratégicos para ambas naciones. No hay duda que, por ejemplo, un esfuerzo conjunto permitiría visualizar las inmensas posibilidades de China que haciéndolo cada uno por su cuenta.

- Establecer un sistema de “alerta temprana” de eventuales conflictos en la agenda bilateral, a fin de promover solución a los mismos de manera oportuna y efectiva.

- Analizar las amenazas de todo orden (seguridad, cambio climático, comerciales, etc.) que afectan a ambos países, a fin de estar en condiciones de estar en condiciones para controlarlas o al menos para mitigarlas.

4.2 Política Internacional: Juntos multiplicamos

“Chile y Argentina no suman, sino que multiplican” afirmó Juan Domingo Perón.

El escenario internacional es el espacio para darle fuerza y materialidad a tal sentencia. Hay que reconocer, sin más, que Argentina y Chile tienen limitaciones para defender en forma individual sus intereses en el ámbito mundial adecuadamente. Son muy pocos –apenas un puñado– los países que tienen “estatura estratégica” para hacerlo por sí solos. Sin embargo, una actuación conjunta –de mucha mayor intensidad que la actual– permitiría acrecentar la influencia de ambas naciones en el concierto mundial.

¿Qué significa, para estos efectos, “mayor intensidad”? Ir mucho más allá de la normal “coordinación” a nivel de cancillerías y de lo que se logra en las reuniones 2+2 o en los Consejos de Gabinete Conjuntos.

El desafío es de otra envergadura: ¿Están dispuestos Argentina y Chile a acordar una estrategia común en el ámbito internacional? ¿Piensan que el logro de sus objetivos en dicha esferas puede alcanzarse de mejor forma actuando de manera conjunta que aislada? ¿Tienen la voluntad de explorar formas prácticas de hacerlo? Caminar hacia esa meta –la acción internacional conjunta– supone dar luz verde a un proceso. Es decir, articular una secuencia de acciones enlazadas hacia tras el objetivo.

Hay, por supuesto, ámbitos donde el aumento de la intensidad resulta natural.

Naciones Unidas debiera ser un espacio prioritario. Intensificar el trabajo conjunto en ámbitos como la implementación de la a Agenda 2030 y el COP 21 debiera ser el obvio punto de partida. Sin embargo, hay una infinidad de organismos, comisiones y grupos de trabajo donde sólo uno de los países tiene presencia o representación en las instancias directivas: un primer paso, simple pero efectivo, sería acordar que aquel que la tenga asuma en los hechos como “embajador” la representación de los intereses y posición del otro.

Si bien esto sucede en la actualidad cuando se cruzan intereses durante negociaciones internacionales multilaterales, y muchas veces en el marco del GRULAC, esta cooperación no se enmarca en objetivos más amplios que integren estos esfuerzos. Otro tanto ocurre con diversos organismos: no solo se trata de que en la Alianza del Pacífico Chile impulse una política de puertas abiertas hacia Argentina, al igual que esta última lo hace en MERCOSUR. Se trata de que ello ocurra en todos los foros. Argentina forma parte del Grupo de los 20; Chile integra el APEC. Cada país debiera asumir la representación del otro en tales instancias. Chile forma parte de la OECD, Argentina quiere incorporarse: Chile debe poner a su disposición toda su experiencia e influencia para facilitar el proceso. En el ámbito regional, la actuación conjunta debe ser aún más fuerte. Ambos países debieran definir un planteamiento común para la necesaria reforma y modernización de la OEA, CELAC y UNASUR.

La libertad de comercio es otro campo de acción: La nueva realidad política argentina permite pensar en una acción concertada en defensa de la libertad de comercio y de rechazo al proteccionismo.

Y también pueden imaginarse fórmulas nuevas. No tan solo la hasta ahora nunca materializada idea de compartir instalaciones para embajadas y consulados, sino ideas más de vanguardia ¿Por qué no explorar eventuales ventajas al negociar en conjunto tratados de libre comercio o las modificaciones a los mismos?

Argentina y Chile, según se ha visto, tienen una densa red de relaciones a distintos niveles que confluyen en el ámbito internacional. La acción conjunta en operaciones de paz, Antártica y medio ambiente dan cuenta de ello.

La actual propuesta supone mantener todo aquello, pero subir un escalón más. Se trata de alcanzar el más alto nivel político. Son las respectivas presidencias, constitucionalmente a cargo de las relaciones exteriores de sus países, las llamadas a generar el impulso para luego involucrar al resto de los organismos públicos, instituciones privadas y sociedad civil.

Si en el ámbito comercial lo que se propone es pasar gradualmente de la competencia al de la colaboración, aquí se propone pasar del ámbito de la colaboración al de una verdadera alianza estratégica, asumida como política de estado.

4.3 Comercio internacional: En dupla todo funciona mejor

A la hora de pensar en actividades comerciales, es posible realizar una rápida clasificación distinguiendo cuatro áreas:

Ni competitivas ni colaborativas: Lo que haga cada nación le es indiferente a la otra. Los programas de fomento a las escuelas de tango tienen un efecto fundamentalmente nulo en Chile, así como la discusión por Über en Santiago en nada afecta la movilidad del Gran Buenos Aires.

Competitivas: Los productos de ambos países son naturalmente competidores, como los aeropuertos de Buenos Aires y Santiago en rutas intercontinentales. Acá lo crucial es que prime el juego limpio: evitar trampas paraarancelarias, obstáculos artificiales en la movilidad de los productos del vecino, etcétera. En ésta área se avanza a un buen ritmo luego que ambos países apostaran por profundizar el acuerdo de liberalización comercial que incluye un sistema de solución de controversias, y otras materias, tales como: medidas sanitarias y fitosanitarias, política de competencia, temas laborales, género, entre otras. El desafío de mediano plazo sería avanzar conjuntamente en la difusión de dichos instrumentos para ampliar al máximo los beneficios de este nuevo acuerdo. Unidireccionales: Son casos de ayuda unilateral, sin esperar retornos. Aunque no haya vuelta de mano, es el tipo de acciones que se emprenden por el solo hecho de ser buen vecino, afianzar los lazos, y generar circuitos de comunicación. Argentina, por ejemplo, podría entregar asistencia en su experiencia con aplicación de la ley migratoria, promulgada en 2004 y reglamentada en 2010. Chile, a su turno, podría ofrecer asistencia en materia de respuesta ante desastres naturales.

Colaborativas: Se trata de asuntos en los que a primera vista no habría razón para colaborar, pero en los que resulta razonable hacerlo cuando se los piensa como dupla. Por ejemplo, la industria hotelera y gastronómica asociada a los parques nacionales Los Glaciares y Torres del Paine compiten por el arribo de turistas. Un ejecutivo francés que viaja por dos semanas a saciar en el fin del mundo su sed de senderismo quizás no tiene tiempo para recorrer ambos. Sin embargo, tiene sentido compartir experiencias y aprender de las mejores prácticas. La Patagonia como unidad se vería beneficiada, en el marco de los grandes polos de turismo mundial con los cuales compite, que en este ejemplo serían destinos tales como Nepal, Alaska o el Kilimanjaro.

Pensemos, por ejemplo, en el plano silvoagropecuario. El eslogan de “Chile Potencia Alimentaria” ha calado en el imaginario de los agricultores chilenos, pero las frías cifras debieran aplacar los ánimos. El terreno cultivable es limitado, y el mayor espacio de crecimiento puede darse en agregar valor. En cultivos anuales o ganadería bovina difícilmente se puede competir con un gigante como Argentina, pero el sector frutícola puede seguir conquistando mercados y ampliando su cadena de valor. La humanidad trepará hasta quizás nueve mil millones de personas, y ninguna demanda es más inelástica que la por comida. ¿Es esta un área de colaboración o de competencia?

Un ejemplo práctico es la exportación de uva chilena y sudafricana al Reino Unido.

Es bien sabido que la fruta es un mercado altamente competitivo. A la incertidumbre propia de la actividad agrícola –originada en estacionalidad, clima, plagas, irrupción de variedades, nuevos productores etc.– un factor clave es la oportunidad de llegada a los mercados.

Tal como refleja la figura anterior, la uva sudafricana (blanca seedless) accede a los mercados europeos en plenitud desde noviembre, pero la producción decae a partir de febrero. A la inversa, hay baja disponibilidad de uva chilena para Europa entre diciembre y febrero, pero accede en plenitud desde marzo, para luego decaer a contar de mayo.

Figura 47. Esquema de periodos de venta de uva de mesa sudafricana y chilena al Reino Unido.

El período de transición ha sido siempre un terreno de ardua disputa: El interés del comprador europeo es alto y la capacidad de oferta de los productores es bajo, lo que antiguamente se expresaba en un “arbitraje” del comprador europeo, favorable para él y negativo para los productores y exportadores de ambos países. Estos últimos se enfrascaban en una disputa estéril, alabando sus productos y denostando la competencia.

Un acuerdo entre los principales exportadores chilenos y sudafricanos –en base a la confianza y sin mediar ningún contrato escrito– les ha permitido negociar en conjunto toda la temporada con alto beneficio recíproco y ventajas para los consumidores.

4.4 Libre tránsito: si Europa pudo ¿por qué nosotros no?

Dos países que comparten una frontera así de larga, y que deben cruzar el límite para acceder por vía terrestre a sus propios territorios (Chile para Magallanes y Argentina para Tierra del Fuego) tarde o temprano terminarán implementando algún tipo de medida de libre circulación. El problema es más el cuándo que el acaso.

El Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre Chile y Argentina, firmado en 2009 y considerado como un acuerdo complementario al de 1984, contiene tres protocolos. Dos constituyeron entidades binacionales para estudiar la factibilidad y eventual desarrollo de los túneles a baja altura en Los Libertadores, Agua Negra y Las Leñas. El tercero constituyó un grupo de trabajo para la “Adopción de un Acuerdo General sobre Libre Circulación de Personas”. Se espera que en breve este grupo sea convocado por primera vez.

En noviembre de 2014, fue promulgado en forma oficial el decreto que formaliza dicho protocolo. Se estipula la creación de una “Tarjeta de Tránsito Vecinal Fronteriza”, la que “permitirá a su titular cruzar la frontera, con destino a la localidad contigua del país vecino, mediante un procedimiento ágil y diferenciado de las otras categorías migratorias, y permanecer en el territorio del país vecino por un plazo máximo de hasta siete días corridos”. El texto legal considera asimismo la inscripción de vehículos particulares para el control expedito.

Asimismo, se puso en marcha el sistema migratorio simplificado que se basa en un registro y consultas en línea de datos de las personas que se controlan y de alertas automáticas sobre su cumplimiento o no de los requisitos de tránsito internacional. Ello permite facilitar los movimientos de personas en las fronteras y disminuir los tiempos de control. En el año 2016 se inició como marcha blanca el Sistema Migratorio Simplificado en los pasos Sistema Cristo Redentor e Integración Austral.

Estas medidas se han enfocado en la Argentina insular y Magallanes, áreas cuya conectividad terrestre exige un doble cruce de fronteras, y en zonas del sur donde la relación internacional es cotidiana, como Palena o Futaleufú. Con mirada de muy largo plazo, puede interpretarse como la primera piedra de un modelo de movilidad de personas similar al europeo. Este tipo de procesos, después de todo, son de muy largo aliento. Considérese que la institución que dio origen a la Unión Europea data de 1957, pero el acuerdo de libre circulación de Schengen solo se firmó en 1985 y su aplicación no se inició sino hasta una década después.

4.5 Operaciones de paz:

Tanto Argentina como Chile exhiben un firme compromiso con la preservación de la democracia, el respeto a los derechos humanos y la ayuda humanitaria en casos de emergencias y desastres naturales.

Argentina desarrolla operaciones multinacionales desde 1958. A partir de 1992, el compromiso se ha acentuado. En 1994, 1500 efectivos estaban desplegados en terreno. Las fuerzas armadas tomaron parte en operaciones en la ex-Yugoslavia, Kuwait, Eslavonia Oriental (actual Croacia) y Centroamérica.

Adicionalmente, se han llevado a cabo operaciones de apoyo humanitario en Mozambique, Kosovo, y apoyo de transporte aéreo en la ex-Yugoslavia. El Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz fue fundado en 1995.

En la actualidad, contingentes argentinos se encuentran desplegados en Haití y, junto a otros países entre los cuales se cuenta Chile, en Chipre.

La participación de Chile en operaciones de paz es todavía más antigua. Se remonta a 1935, antes incluso de la creación de Naciones Unidas, al integrar la Comisión Militar Neutral por el conflicto del Chaco Boreal (Bolivia– Paraguay). Desde entonces se ha desplegado en India y Pakistán (1949), Palestina (1967), El Salvador (1969), Honduras (1969), Irak (1991 y 1996), Camboya (1992), Ecuador–Perú (1995), Bosnia Herzegovina (1997), Kosovo (2000), Timor Oriental (2000), Afganistán (2003), República del Congo (2003), Chipre (2003) y Haití (2004). Asimismo participa en EUFOR, misión de la Unión Europea en Banja Luka y Sarajevo y ha iniciado el 2016 su participación en la República Centroafricana.

El año 2014, Chile participó en la “Cumbre sobre Operaciones de Paz” cuyo objetivo era alcanzar un compromiso con énfasis en las operaciones en África.

A nivel conjunto, uniformados desarmados de ambas naciones han tomado parte en calidad de observadores del proceso de paz que vive Colombia.

Un hito del compromiso de Argentina y Chile en la materia lo constituye la creación de la Fuerza Binacional Cruz del Sur, única de tales características a disposición de Naciones Unidas. La aludida fuerza fue el resultado de años de trabajo, y está constituida por componentes binacionales terrestres, navales y aéreos, con capacidades de despliegue conjunta y modular.

Dicha fuerza binacional cuenta hoy con una doctrina conjunta consolidada, planificación acordada para el despliegue de las fuerzas, medios materiales disponibles y un Estado Mayor Conjunto, bajo el principio de rotación anual del mando entre Argentina y Chile. Asimismo, desde hace años se efectúan ejercicios teóricos (de gabinete) y prácticos conjuntos (aeroterrestres y navales).

En la perspectiva de las próximas décadas, Argentina y Chile deben canalizar su vocación y compromiso con las Operaciones de Paz a través de Cruz del Sur. No tendría sentido haber recorrido el largo camino necesario para constituir tal fuerza –tal como se señaló, única en el mundo– para luego abstenerse de utilizarla y continuar cada país por cuerda propia.

Las ventajas de ello son múltiples: integración y conocimiento mutuo, entrenamiento conjunto, estandarización de procedimientos, confianza recíproca, entre otros. La voluntad de preservar en el esfuerzo por contribuir a la paz mundial en forma conjunta debe constituir un sello de la futura relación argentino–chilena: Es difícil imaginar una señal más fuerte de la voluntad de ambas naciones de actuar unidas en el concierto mundial que su participación conjunta en Operaciones de Paz.

4.6 Antártica: A contramano de Amundsen y Scott

Las reclamaciones antárticas, de acuerdo a la interpretación más favorable a los países del cono sur, echan raíces en los antecedentes coloniales.

Argentina ha ocupado la Antártica en forma ininterrumpida desde 1904. En diciembre de 1927, la Dirección General de Correos y Telégrafos informó a la Oficina Internacional de la Unión Postal Universal lo que llamó la “jurisdicción territorial argentina”: se extiende, de derecho y de hecho, a la superficie continental, al mar territorial, a las islas situadas sobre la costa marítima, a una parte de Tierra del Fuego y a los Archipiélagos de los Estados, Año Nuevo, Georgia del Sur, Órcadas del Sur y a las tierras polares no delimitadas.

Chile, en 1940 promulgó un decreto que fijaba los límites de sus propias reclamaciones: todas las tierras, islas, islotes, arrecifes, glaciares y demás conocidos y por conocer, y el mar territorial respectivo, existentes dentro de los límites del casquete constituido por los meridianos 53°, longitud oeste de Greenwich, y 90°, longitud oeste de Greenwich. Esta área se superponía con la reclamada por el Reino Unido en 1917. Argentina procedió de manera similar, y en 1946 formalizó su reclamación sobre el territorio comprendido entre los meridianos 25º y 74º y el paralelo 60º, en yuxtaposición tanto con la aspiración chilena como con la británica.

Figura 48. Reclamaciones antárticas de Argentina, Chile y el Reino Unido.

Para 1959, cuando ya eran siete las naciones que habían formalizado sus reclamaciones, se firmó en Washington el Tratado Antártico. Se definió “Antártica” como las tierras y barreras de hielo ubicadas al sur del paralelo 60°, sin afectar derechos sobre alta mar allí existentes. El texto restringió las actividades a fines pacíficos, congeló los litigios territoriales e impidió la instauración de nuevas reclamaciones o la ampliación de las existentes. Al mismo tiempo, declaró que su puesta en marcha no supone una renuncia a “sus derechos de soberanía territorial o a las reclamaciones territoriales en la Antártida, que hubiere hecho valer precedentemente”. Argentina y Chile no solo lo ratificaron, sino que fueron parte de los doce signatarios fundadores.

Cuatro décadas antes, en el verano de 1911, tuvo su epílogo la febril carrera por conquistar el polo sur entre el equipo liderado por el noruego Roald Amundsen y aquel comandado por el británico Robert Falcon Scott. Cuando Scott y sus cuatro compañeros llegaron a la meta, su espíritu se vino al suelo: la bandera de Noruega flameaba ahí desde hacía cuatro semanas. Al retorno, el encuentro programado con el equipo de soporte falló, y el equipo completo falleció, a 18 kilómetros del siguiente depósito de comida.

Es exactamente el enfoque que Argentina y Chile no deben seguir.

Los dos países más cercanos a la Antártica deben ser capaces de mirar más allá de la superposición de sus reclamaciones y trabajar en equipo, tal como ya se ha hecho con la Patrulla Antártica Naval Combinada, que realizó este año su XIX versión, un operativo de patrullaje estival que realizan en forma coordinada ambas armadas. Salvaguardando los recursos de ambos, el patrullaje oceánico comprendido entre los meridianos 10° y 131° al sur del paralelo 60° es asumido en forma intercalada. Los territorios son inmensos, los costos logísticos elevados, y las tareas científicas y medioambientales apenas incipientes.

Chile tiene un interés permanente en la Antártica, el cual se sigue reforzando. En Enero de este año se aprobó la “Política Antártica 2017”, que contiene ocho ejes temáticos. En apretada síntesis, ellos incluyen: proteger los derechos de Chile en el territorio; fortalecer la presencia en el Sistema del Tratado Antártico para asegurar su efectividad; proteger el medio ambiente, incluyendo sus ecosistemas dependientes y asociados; enfatizar la investigación; desarrollar la Región de Magallanes como “puerta de entrada” al continente blanco; facilitar, sin perjuicio de su estricto control, la realización de actividades económicas permitidas, incluyendo pesca sostenible y responsable así como turismo controlado y sustentable, fortalecer la conciencia e identidad antártica; y perfeccionar la institucionalidad y legislación nacional.

El trabajo conjunto que pueden desarrollar ambos países es enorme. En Antártica nada es fácil ni barato, por lo que las alianzas cobran especial sentido. Hoy se evalúa una nueva base científica conjunta, y el funcionamiento del comité ad hoc sobre coordinación política es un hito positivo. Pero se puede hacer más.

Lo primero es reafirmar la importancia para ambos de mantener vigente el Sistema del Tratado Antártico y su Protocolo medio ambiental. Argentina y Chile deben aunar esfuerzos para enfrentar –a nivel global– lo que constituye una amenaza latente: el interés, aún larvado, de algunas naciones por modificar los principios y valores que inspiran este régimen internacional, que incluye su fisonomía jurídica y gobernabilidad política. La Antártica es un territorio desmilitarizado y desnuclearizado, reservado a la ciencia y a actividades pacíficas. Es, además, una reserva natural. El Protocolo de Madrid prohíbe las actividades de extracción de minerales y coloca la protección del medio ambiente antártico al centro de las preocupaciones de sus estados parte. Las actividades comerciales permitidas están limitadas a la pesca y al turismo.

Al respecto, se debe considerar que el Tratado Antártico, que entró en vigor en 1961, como su Protocolo Medioambiental, vigente desde 1998, son indefinidos. Sin embargo, este último podría ser objeto de una revisión a sus 50 años de funcionamiento. Es decir, en 2048.

En esa misma línea, ambos países deben aunar esfuerzos al interior del Sistema del Tratado Antártico, en particular en sus principales foros multilaterales: las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico (RCTA) y en la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA) que ambos integran. En el ámbito de las RCTA es necesario avanzar en una visión común sobre el turismo antártico, actividad en la que Argentina ejerce fuerte liderazgo. Está pendiente la entrada en vigor del Anexo VI del Protocolo Medioambiental, sobre responsabilidad emanada de emergencias medioambientales. Las tareas de inspección a bases extranjeras, conforme al artículo VII del Tratado Antártico y el artículo 14 del Protocolo Medioambiental, debieran realizarse siempre en conjunto por parte de ambos países, como viene ocurriendo desde 2016. Este año, la inspección alcanzó a la Base Mendel (República Checa) y la Base Rothera (Reino Unido).

En lo relativo a la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA) es prioritario y de beneficio común impulsar la creación de un sistema representativo de áreas marinas protegidas (AMP) en el Océano Austral, donde una AMP específica para la Península Antártica (Dominio 1) tiene un papel central, pues constituye el área donde existe mayor concentración de actividades humanas. Es una zona expuesta a la pesca industrial de krill, el crustáceo que sustenta las cadenas tróficas antárticas. Esta tarea se está llevando a cabo por ambos países. Estas áreas no solo son fundamentales para la preservación de ecosistemas marinos únicos y frágiles. Son, además, indispensables como áreas de referencia en los estudios del cambio climático. La generación de conocimiento que sustente la configuración de estas áreas es imprescindible, pero Chile y Argentina producen una cantidad limitada de información científica al respecto, lo que abre una oportunidad de colaboración.

Las definiciones en el ámbito pesquero son también de gran importancia. Las actividades pesqueras en el Océano Austral están reguladas por la CCRVMA. Chile tiene una condición única en ese contexto, por ser país pesquero (exportador de merluza negra hacia mercados internacionales), efectuar inspecciones en puerto (a naves nacionales y extranjeras), realizar inspecciones CCRVMA en el mar a través de la Armada y, finalmente, al promover la conservación de estos ecosistemas marinos. Deben redoblarse las actividades de fiscalización, el combate a la pesca ilegal y velar por una administración eficaz por parte de la CCRVMA de estas pesquerías. En este contexto, Chile y Argentina podrían unir sus esfuerzos en materia de inspecciones, tal como hoy se efectúa a las bases extranjeras en Territorio Antártico.

En el campo científico hay un largo trecho por caminar juntos. El Instituto Antártico Chileno (INACH) y el Instituto Antártico Argentino (IAA) tienen una larga tradición y un bien ganado prestigio. Sin embargo, el primer convenio de cooperación entre ambos se celebró recién en diciembre del 2016. La distancia podría deberse a sus diferentes modalidades institucionales y de funcionamiento, pero tales factores no pueden ser obstáculo para una colaboración más estrecha: es absurdo duplicar esfuerzos en investigaciones que no tienen objetivos comerciales. Por el contrario, todo apunta a las potenciales sinergias de lazos más estrechos. Tanto Argentina (Ushuaia) como Chile (Punta Arenas) están dentro de las cinco puertas de entrada al Continente Antártico reconocidas internacionalmente, junto a Nueva Zelandia (Christchurch), Australia (Hobart) y Sudáfrica (Ciudad del Cabo). Son, además, las de mayor cercanía. Más de dos tercios del turismo antártico se lleva a cabo en las Península, el “vecindario” argentino- chileno. Sin embargo, hoy Argentina tiene un sello más turístico y Chile más científico. Nada obsta explorar convergencias en tales dominios. Por ejemplo, es importante adelantarse y estudiar el impacto del turismo antes que otros países involucrados en el área denuncien eventuales problemas.

Otra posible línea de colaboración es la generación de modelos predictivos sobre el impacto del cambio climático. En dicho campo, la relación antártica-subantártica es clave.

Podría también explorarse la posibilidad de trabajar en conjunto para mejorar la infraestructura de telecomunicaciones entre el continente y la zona norte de la península, el principal eje de actividad antártica.

Hacia adelante Argentina y Chile deben actuar en conjunto para preservar la integridad del Sistema del Tratado Antártico e impulsar el máximo de tareas en “dupla” que les permitan ganar influencia al interior del Sistema. Ambos países se reconocen mutuamente derechos antárticos. El que existan reclamaciones territoriales parcialmente sobrepuestas no puede ser un obstáculo para aumentar la confianza recíproca y conformar un liderazgo conjunto hacia una zona del planeta que en las próximas décadas generará creciente atención mundial. Esto lo demuestra inequívocamente el número de países que aspiran a sumarse a los actuales 53 miembros del Tratado, las nuevas bases en construcción o en vías de obtener las respectivas autorizaciones, el auge del turismo y la mayor atención, que algunas de las grandes potencias destinan a sus valiosos recursos naturales.

Argentina y Chile tienen una identidad y vocación antártica. Ambas naciones tienen políticas antárticas, que si bien no se contraponen, “conversan” poco entre sí. Aunque hay una incipiente cooperación científica para el estudio de los mares australes y antárticos, históricamente la mayor parte ha corrido por cuerdas separadas. Hacia adelante, frente a la envergadura de los desafíos y las oportunidades es imperativo que confluyan.

4.7 Cambio climático: El impacto que viene.

El cambio climático es, qué duda cabe, uno de los grandes temas de las próximas décadas. Las áreas posibles de trabajo conjunto son las de mitigación, adaptación e investigación.

Figura 49. Emisiones de CO2 equivalente. Fuente: IEA

Figura 50. Porcentaje de las emisiones de CO2 equivalente respecto al total mundial. Fuente: IEA

La siguiente figura muestra el porcentaje de las emisiones totales respecto del total global.

Mitigación

Las emisiones de gases de efecto invernadero de Argentina y Chile, como el consumo de energía, han aumentado más o menos a la par con el progreso material.

El consumo de energía per cápita tanto de Argentina como de Chile es bajo en comparación a los países desarrollados, y la suma de ambos no llega al 0,9%. Dicho aquello, la baja figuración no debe dar pie al argumento falaz de que podemos marginarnos de las metas de abatimiento y delegar el problema por completo a los grandes emisores. Con esa lógica, cada unidad territorial podría mostrar los datos de modo tal que su responsabilidad fuera puesta en cuestión. Por ejemplo, dentro de Estados Unidos Vermont podría sostener que el verdadero gran emisor es Texas.

A primera vista, podría suponerse que la reducción de emisiones es responsabilidad exclusiva de los estados. Por el contrario, avanzar hacia un sistema energético conjunto ampliaría el margen para el ingreso de fuentes renovables en desmedro de las fósiles. Un sistema interconectado permitiría contar con una red más grande y diversificada, y por lo tanto mejor preparada para absorber la variabilidad propia del sol, viento y agua.

Adaptación

El cambio climático afectará de manera desigual a los distintos países. No será lo mismo para un archipiélago del Pacífico que para la tundra ártica o la selva ecuatorial. Argentina y Chile comparten un enorme espectro latitudinal, y los efectos serán en muchos casos parecidos. Por eso, abundan las oportunidades para trabajo conjunto.

Por ejemplo, la red hídrica de ambos depende en muchos casos de los mismos macizos cordilleranos. El aumento de la elevación de la cota de nieve y la mayor concentración de precipitaciones en eventos pluviométricos intensos afectará de similar manera la capacidad de generación hidroeléctrica de ambos.

Las estrategias de adaptación que resulten exitosas deben ser aprendidas por el vecino, de manera de evitar el gasto de preciosos recursos para inventar una y otra vez la pólvora a cada lado de los Andes.

Investigación

En el campo de la investigación, Argentina y Chile exhiben una particular afinidad en materia de cambio climático. Juntos concentran la mayor cantidad de hielo fuera de las regiones polares, pero en un entorno mucho más accesible, y el ambiente subantártico incide sobre ambos. El estatus compartido de laboratorio abierto permite pensar en sinergias relevantes a la hora de realizar investigación conjunta.

Retomando el ejemplo de la precipitación en los macizos andinos, pero ahora desde el punto de vista de la investigación, hay buenas razones para suponer que el modelamiento de las cuencas presentará importantes grados de coincidencia a uno y otro lado de las altas cumbres.

¿No debiésemos entonces aunar esfuerzos en lugar de trabajar en forma aislada? Algo parecido puede decirse de los modelos meteorológicos, donde las “condiciones de borde” de cada uno están parcialmente definidas por los resultados del vecino.

Argentina y Chile deben conformar un liderazgo conjunto frente a un fenómeno de alcance mundial, cuyos impactos literalmente afectarán la vida en el planeta. Ante una amenaza de tal envergadura, sumar esfuerzos parece una necesidad evidente.

4.8 Parques binacionales: Los cóndores no respetan fronteras

Los ecosistemas no respetan fronteras políticas.

Animales y pisos vegetacionales medran donde las condiciones son idóneas, indiferentes a lo que Francisco Pascasio “Perito” Moreno y Diego Barros Arana hayan acordado allá por el siglo XIX. Puede pensarse, por tanto, en avanzar hacia algún grado de administración conjunta de las áreas de conservación limítrofes, o incluso pensar derechamente en crear parques binacionales. Una medida de este tipo entraría en perfecta consonancia con el compromiso expresado por el Presidente Macri de duplicar el área total de los parques nacionales argentinos.

Áreas de protección compartidas podrían ser evaluadas, a los menos, para los siguientes pares:

• Parque Nacional Lanín – Reserva Nacional Villarica

• Parque Nacional Lanín – Parque Nacional Villarica

• Parque Nacional Nahuel Huapi – Parque Nacional Puyehue

• Parque Nacional Nahuel Huapi – Parque Nacional Vicente Pérez Rosales

• Parque Nacional Los Glaciares – Parque Nacional Bernardo O’Higgins

• Parque Nacional Los Glaciares – Parque Nacional Torres del Paine

De estos, el más atractivo es el último par, naturalmente tratados como una dupla por los viajeros de larga distancia, y donde incluso podía pensarse en la confección de un sendero internacional que conecte ambas áreas protegidas a través del Paso Zamora (o La Rosada).

El caso de Los Glaciares - Bernardo O’Higgins es también interesante, porque parte importante del parque chileno ya es visitado normalmente desde Argentina. El número de visitantes es aún menos que incipiente, pero en el futuro este acceso a Campos de Hielo Sur, el menos difícil de todos, puede posicionarse como una suerte de “Antártica intrasudamericana”.

También merecen ser estudiadas las áreas protegidas marinas en la zona de los canales magallánicos. Hoy, ya existe un compromiso de cada uno por avanzar en esta materia. Chile, ha se ha convertido este año en el quinto país con más kilómetros cuadrados de áreas marinas protegidas. Argentina, por su parte, posee la iniciativa Pampa Azul la cual congrega a múltiples sectores nacionales con el objetivo de desarrollar actividades de exploración y conservación marina, innovación tecnológica y difusión científica.

Por tratarse normalmente de áreas extensas y de difícil acceso, hay mucho que ganar de un esfuerzo mancomunado en las tareas de fiscalización y elaboración de planes de manejo. Junto con resguardar los ecosistemas marítimos, este hipotético trabajo conjunto podría traer dividendos científicos.

4.9 Energía: Indispensable interconexión

El consumo y producción de energía de ambas naciones, como es la tónica a nivel global, ha ido aparejado del crecimiento económico y poblacional. El siguiente gráfico muestra el consumo total de energía primaria (que incluye tanto electricidad como otros usos) desde 1990.

En el caso de la electricidad, al igual que lo que ocurre con el desglose del PIB, hay semejanzas y diferencias importantes en las fuentes utilizadas.

Ambos países descansan en buena medida en la energía hidroeléctrica. Entre 1990 y 2014, Chile obtuvo un 44% de su generación a partir de esta alternativa, con variaciones anuales importantes dependiente de las hidrologías respectivas. En 1992, antes de la llegada del gas argentino, tres cuartas partes de cada watt generado provenían del agua. En Argentina la prevalencia de la hidroelectricidad es menos marcada, pero de todas formas el 32% de la generación del periodo se explica por turbinas hidráulicas.

Con el correr de los años, la matriz chilena se ha “fosilizado”. La suma de carbón, petróleo y gas natural dieron cuenta del 58% de la generación en 2014, tras alcanzar un peak de 64% durante el seco año 2013. Esto la ha llevado a asemejarse cada vez más la argentina, cuya producción termoeléctrica suele moverse en la vecindad de 60-65%.

Las diferencias más notables vienen dadas por la generación nuclear y por la biomasa. Argentina posee tres centrales nucleares, con una potencia combinada de 1755 megawatts. Desde la puesta en marcha de Atucha 2 en el año 2015, proveen del orden del 10% de la electricidad. Chile en cambio, carece de centrales nucleares, y no es viable pensar que esto pudiera cambiar en un horizonte de mediano plazo.

En cuanto a la energía proveniente de la biomasa, en Chile ha crecido en paralelo con la industria forestal. En 2014, un respetable 7,2% del total provino de la incineración de materia vegetal, mientras que en Argentina, donde la silvicultura tiene un peso relativo mucho menor, el guarismo solo alcanzó un 2%.

Se puede apreciar cómo a partir de 1997 el gas natural adquiere gran importancia en el mix de generación chileno. Esta bonanza fue propiciada por la ya mencionada construcción de gasoductos trasandinos, y su sucesiva venta a bajos precios. El arreglo llegó a un abrupto fin diez años más tarde, cuando Argentina cortó el suministro. En el corto plazo, Chile se vio forzado a utilizar petróleo diesel de muy alto costo para no quedar a oscuras. En el mediano, se construyeron dos grandes terminales para la recepción y regasificación de gas natural licuado, en el norte (Mejillones) y centro del país (Quintero).

En cuanto a los hidrocarburos, la trayectoria que Argentina ha seguido en este campo es muy llamativa. Solía ser un país exportador, pero en 2011 se volvió un importador neto, principalmente de gas. Precios demasiado bajos y un ambiente incierto ahuyentó las inversiones necesarias, al tiempo que las tarifas subsidiadas incrementaron la demanda a tasas que los pozos de siempre no fueron capaces de satisfacer. La producción de petróleo pasó de 800 mil barriles diarios en 2005 a unos 700 mil a fines de 2015. La de gas natural, se desplomó desde 51 miles de millones de m3 anuales en 2005 a unos 38 miles de millones de m3 en 2015.

Entre ambos países, en la actualidad hay una línea de transmisión eléctrica de conexión entre Salta y la Región de Antofagasta. Existe, por tanto, un enorme espacio para avanzar. Dejado por un momento de lado los riesgos políticos y considerando solo las variables de mercado eléctrico, una integración profunda, a la europea, trae consigo numerosas ventajas: Sistemas más grandes y mejor balanceados son más robustos, seguros y económicos. Las siguientes imágenes permiten apreciar el contraste entre la red europea y la del cono sur.

Figura 51. Red eléctrica europea.

Figura 52. Red eléctrica en el cono sur. Nótese que la única conexión internacional de Chile es la línea roja, entre Salta y la Región de Antofagasta.

En Chile, el riesgo hidrológico se atenuaría de forma radical, pues al incorporarse al SADI se estaría conectando por añadidura a esos gigantes hidroeléctricos que son Brasil, Paraguay y Uruguay. Las turbinas diésel de emergencia, de altísimo costo, se volverían cosa del pasado y eventuales proyectos de energía en la región austral de Chile verían reducido radicalmente el impacto de las líneas de transmisión si inyectaran a Argentina. Esta, a su turno, podría beneficiarse de los precios bajos a ciertas horas del día que ha traído consigo la revolución renovable del otro lado de la cordillera (en ocasiones, con precio marginal cero).

Si decidimos invertir miles de millones de dólares para que los camiones puedan cruzar Los Andes a 60 kilómetros por hora para aprovechar las ventajas comparativas de cada país ¿cómo no invertir para aprovechar las ventajas comparativas de un bien que viaja a la velocidad de la luz? 4.10 Ciencia y tecnología: Innovación desde el fin del mundo

Argentina y Chile se encuentran aquí en posiciones parecidas.

Como en tantos otros quehaceres humanos, el desafío viene dado por la restricción de recursos. No escasean las ideas ni las personas capacitadas para llevarlas a cabo, pero sí con frecuencia los mecanismos necesarios para financiarlas y las instalaciones idóneas para implementarlas. Es posible sondear opciones de trabajo conjunto en aquellas áreas comunes, de manera de aprovechar las economías de escala. Por ejemplo, parece más razonable contar con un solo centro de glaciología, capaz de recibir a los especialistas del subcontinente bajo un mismo techo y una sola fecunda sobremesa, que dividir fuerzas y billeteras en dos instituciones de menor envergadura.

Por ejemplo, el proyecto ITER para generar energía a partir de fusión nuclear, uno de los emprendimientos científicos más ambiciosos de la historia, es desarrollado por un consorcio constituido por la Unión Europea, India, Japón, China, Rusia, Corea del Sur y Estados Unidos. El CERN, la institución detrás del Gran Colisionador de Hadrones en el borde franco-suizo, y el ente que alumbró la World Wide Web, está formado por 21 países europeos e Israel. ESO nació del deseo de 16 países europeos por coordinarse para construir instalaciones astronómicas en Chile, y para el proyecto ALMA en específico se sumaron Canadá, Estados Unidos, Japón, Corea del Sur, Taiwán y el propio Chile.

Desde luego, el dueto Argentina y Chile difícilmente podrían empujar el carro global en asuntos tales como la fusión nuclear, pero sí podría hacerlo en aquellos de pertinencia local, como la investigación antártica, o lo ya mencionado en materia de cambio climático.

Merecen también ser estudiadas las instancias de colaboración entre las universidades. El Consejo Interuniversitario Nacional argentino y la asociación de universidades de París, para citar un ejemplo en esta línea, ya han suscrito el llamado Programa Conjunto de Formación, destinado a facilitar el intercambio académico, la formación conjunta y la cooperación científica y tecnológica. La marca “Francia” siempre suena muy bien cuando se trata de ciencia, pero lo cierto es que la P. Universidad Católica de Chile alcanza una mejor calificación en el ranking QS (147°) que las trece instituciones de educación superior que forman esa asociación (y bastante más a la mano para un ciudadano argentino, por supuesto). Cuando se habla de postgrados se mira siempre al hemisferio norte, pero cabe la posibilidad de impartir programas conjuntos, poniendo sobre el tapete lo mejor que cada parte tiene para ofrecer.

Por último, ahora que Chile se apronta a crear un ministerio de ciencia y tecnología, Argentina puede prestar asesoría durante la etapa de diseño, recogiendo la experiencia adquirida desde la conformación de la institución análoga en 2007.

A modo de conclusión Pocos pares de países exhiben una relación tan promisoria como esta “dupla” del fin de mundo. Nacidos casi en simultáneo del fragor independista la historia de ambos, más allá de fisuras que pudieron transformarse en abismos, ha permanecido entrelazada desde la alianza de San Martín con O’Higgins.

Y lo seguirá estando en el futuro, al menos mientras los estados nacionales sean el método de organización política preferido por la humanidad. Compartimos la cordillera más larga del planeta, ecosistemas, cuencas hidrográficas, comunidades de migrantes que cruzaron los Andes en busca de una vida mejor, abnegados funcionarios de frontera soportando ventiscas de montaña, y hasta una pasión difícil de explicar por el ritual sagrado de veintidós hombres detrás de un balón.

La dependencia recíproca es tal que los fueguinos ni siquiera pueden conducir a Buenos Aires sin posar sus pies en los transbordadores chilenos, mientras que los magallánicos no pueden manejar a Santiago sin antes rodar por la estepa argentina.

Sin embargo, a lo largo de estos dos siglos ambos países han ido transitando desde la unidad temprana, al recelo, al deshielo y a la actual confianza. Alimentada por la recuperación democrática a los dos lados de la frontera, la recomposición en las relaciones ha sido profunda y exhaustiva.

La agenda de futuro es aún más amplia, y puede volverse tan ambiciosa como queramos que sea. La calidad de la infraestructura es un obstáculo al desarrollo, el estado de la movilidad humana es el que Europa mostraba en los años en que los computadores eran del tamaño de una casa.

Al mismo tiempo, hoy podemos concebir contingentes de las fuerzas armadas desplegados por distintos lugares del mundo bajo la bandera celeste de Naciones Unidas y los emblemas de Cruz del Sur o parques binacionales capaces de maravillar a los ciudadanos del mundo. Ya no es una utopía pensar que Argentina y Chile sean una entrada conjunta a la Antártica, ni que las economías de ambas naciones se hermanen, ya no para competir en los mercados sino para conquistarlos. Del mismo modo es plausible que ambos países compartan experiencias y se nutran mutuamente de sus éxitos, y conjuren juntos sus fracasos en el complejo campo de las políticas públicas.

A los vecinos no se los elige. Pero, como con la familia, sí se elige qué tipo de relación se tendrá con ellos.